กฎหมายรับมือโลกร้อน

กฎหมายรับมือโลกร้อน

ปกรณ์ นิลประพันธ์

หลังจาก Sub-prime ได้สร้างปัญหาให้กับระบบเศรษฐกิจโลก ตามมาด้วยการทดสอบจรวดนำวิถีของเกาหลีเหนือ การจราจลที่เกิดขึ้นทั่วทุกหนแห่งในโลก ไม่เว้นแม้กระทั่งในอิหร่านและสาธารณรัฐประชาชนจีน รวมทั้งการระบาดของไข้หวัดใหญ่สายพันธุ์ใหม่ เรื่องต่าง ๆ เหล่านี้ได้กลายมาเป็นประเด็นร้อนแรงที่ทั่วโลกให้ความสำคัญ จนทำให้การเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ (Climate change) อันเนื่องมาจากภาวะโลกร้อน (Global warming) กลายเป็นปัญหาที่กำลังจะถูกลืมทั้งที่เป็นวิกฤติร่วมกันของมนุษยชาติและมีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของชาวโลกทุกคนทั้งในยุคนี้และยุคต่อ ๆ ไป โดยเฉพาะในประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาทั้งหลายซึ่งมีพลเมืองรวมจำนวนมากกว่าครึ่งหนึ่งของโลกยังคงสาละวนอยู่กับปัญหาปากท้องและข้อความคิดเกี่ยวกับประชาธิปไตยที่ถือว่าเป็นปัญหาสำคัญอันดับต้น ทั้งที่การเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศสร้างปัญหาให้กับประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาอย่างรุนแรง

Stern Report on the Economic of Climate Change ที่จัดทำโดยคณะทำงานศึกษาผลกระทบทางเศรษฐกิจของกระทรวงการคลังของอังกฤษ พบว่าประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาจะได้รับผลกระทบจากปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศเนื่องจากเหตุผลสำคัญ 3 ประการ

ประการที่หนึ่ง ประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนามีที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ที่เสียเปรียบประเทศพัฒนาแล้ว โดยส่วนใหญ่จะอยู่ในเขตอบอุ่นและเขตฝน ซึ่งทำให้ประเทศต่าง ๆ เหล่านี้ต้องเสี่ยงกับภาวะฝนตกหนักมากขึ้นในฤดูมรสุม ยิ่งโลกร้อนขึ้นเท่าใด มรสุมยิ่งรุนแรงมากขึ้นเท่านั้น หากปีใดเกิดปรากฏการณ์ La Nina มรสุมก็จะทวีความรุนแรงมากขึ้น ในทางตรงข้าม หากปีใดเกิดปรากฏการณ์ El Niño ก็จะเกิดภาวะแห้งแล้งรุนแรง

ประการที่สอง ระบบเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาพึ่งพาเกษตรกรรมเป็นหลักซึ่งอ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศเป็นอย่างมาก หากเกิดมรสุมหรือแห้งแล้งรุนแรง ก็จะกระทบต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศโดยตรง นอกจากนี้ บรรดาประเทศเหล่านี้ยังขาดแคลนโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ รวมทั้งบริการสาธารณสุขก็ยังไม่ทั่วถึง

ประการที่สาม ประเทศเหล่านี้เป็นประเทศยากจน จึงยากที่จะลงทุนเพื่อปรับตัวให้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ

ศาสตราจารย์ Paul Krugman นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล เห็นว่าการที่พลเมืองส่วนใหญ่ของโลกยังไม่ตระหนักในความสำคัญของปัญหานี้เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศเกิดขึ้นอย่างค่อยเป็นค่อยไป ผู้คนจึงเริ่มค่อย ๆ ชินกับการเปลี่ยนแปลงนี้และ ไม่ค่อยให้ความสนใจ อุปมาเช่นเดียวกับกบในคำพังเพย “boiling frog” ของฝรั่งที่ว่าถ้าจับกบเป็น ๆ ไปใส่ในหม้อที่มีน้ำร้อน ๆ กบจะกระโดดขึ้นมา แต่ถ้าจับกบไปใส่ไว้ในหม้อที่มีน้ำอุณหภูมิปกติแล้วค่อย ๆ ต้มด้วยไฟอ่อน ๆ กบจะค่อย ๆ ลอยคออยู่ในน้ำปรับตัวไปทีละน้อยโดยจะไม่กระโดดออกมา จนในที่สุดกบนั้นก็จะถูกต้มทั้งเป็น

ในยุโรปได้มีการพัฒนาการผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังลมแทนการผลิตกระแสไฟฟ้าจากน้ำมันหรือถ่านหิน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในเยอรมนี สเปน และเดนมาร์กที่เป็นผู้นำในด้านนี้และมีสถานีผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังลม มากที่สุดในยุโรปเรียงตามลำดับ ทั้งบนแผ่นดิน ใกล้ชายฝั่งทะเล และในทะเล

สำหรับเอเซีย อินเดียเริ่มต้นจากเรื่องใกล้ตัวประชาชนมากที่สุดก่อนโดยการห้ามผลิตและขายถุงพลาสติก ส่วนสาธารณรัฐประชาชนจีนที่มุ่งปรับเปลี่ยนโครงสร้างพลังงานของประเทศขนานใหญ่โดยการเพิ่มกำลังการผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังงานลมและแสงอาทิตย์ แทนการผลิตกระแสไฟฟ้าจากน้ำมันหรือถ่านหิน ซึ่งหากสาธารณรัฐประชาชนจีนสร้างสถานีผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังลมแล้วเสร็จครบทั้ง 6 แห่งภายในปี 2552 สาธารณรัฐประชาชนจีนจะแซงสหรัฐอเมริกาขึ้นเป็นผู้นำด้านการผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังลมทันที เพราะสถานีผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังลมแต่ละสถานีมีกำลังการผลิตไฟฟ้าถึงสถานีละ 10,000-20,000 เมกะวัตต์ทีเดียว

มาตรการต่าง ๆ ของประเทศที่พัฒนาแล้วเหล่านี้นอกจากจะเป็นผลดีต่อการลดสภาวะเรือนกระจกอันเป็นสาเหตุสำคัญของการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศแล้ว ยังแสดงให้เห็นทิศทางการพัฒนาใหม่ของโลกในทศวรรษหน้าได้อย่างชัดเจน และรัฐบาลของประเทศที่พัฒนาแล้วได้เปลี่ยนวิกฤติเศรษฐกิจอันเกิดจากปัญหา Sub-prime เป็นโอกาสในการส่งเสริมและสนับสนุนผู้ประกอบการและผู้บริโภคของตนให้ปรับโครงสร้างภาคการผลิตและพฤติกรรมการบริโภคเพื่อรองรับทิศทางการพัฒนาใหม่ของโลกดังกล่าว โดยเฉพาะสาธารณรัฐประชาชนจีนที่ถือว่าอุตสาหกรรมพลังงานทดแทนเป็นอุตสาหกรรมหลักของประเทศ ในยุคหน้า ขณะที่ประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาทั้งหลายยังเน้นแก้ปัญหาเฉพาะหน้าและยังคงค้นหาความหมายของประชาธิปไตยกันอยู่ จึงเป็นที่แน่นอนว่าในช่วงสิบปีข้างหน้าเมื่อภาวะเศรษฐกิจของโลกฟื้นตัวขึ้น กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาเหล่านี้อาจต้องมีการลงทุนขนานใหญ่เพื่อปรับเปลี่ยนทัศนคติและโครงสร้างภาคการผลิตและการบริโภคเพื่อตามให้ทันกับทิศทางการพัฒนาใหม่ของโลก

หลักการที่น่าสนใจอีกประการหนึ่งของ Climate Change Act 2008 ได้แก่ การจัดตั้ง “คณะกรรมการว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ”ขึ้นตามส่วนที่ 2 โดยคณะกรรมการดังกล่าวเป็นองค์กรที่มีความเป็นวิชาการและมีความเป็นอิสระในการดำเนินงาน มีหน้าที่ในการให้คำแนะนำแก่รัฐมนตรีในการปรับปรุงอัตราการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์สู่บรรยากาศ ปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศในทุกช่วงเวลา 5 ปีการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์จากอุตสาหกรรมการบินและการขนส่ง รวมทั้งให้คำแนะนำแก่รัฐมนตรีในเรื่องอื่น ๆ เพื่อประโยชน์ในการลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์สู่บรรยากาศ และเมื่อได้ให้คำแนะนำไปแล้ว คณะกรรมการต้องส่งสำเนาคำแนะนำดังกล่าวให้แก่หน่วยงานระดับชาติที่เกี่ยวข้องและต้องเผยแพร่คำแนะนำดังกล่าวเป็นการทั่วไปด้วย

นอกจากมาตรการจัดการการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอันเป็นวัตถุประสงค์หลักแล้ว กฎหมายฉบับนี้ยังมีมาตรการป้องกันภาวะโลกร้อนที่น่าสนใจอีกประการหนึ่ง คือ การกำหนดค่าธรรมเนียมสำหรับถุงหิ้วที่ใช้ครั้งเดียว โดยกฎหมายให้อำนาจรัฐมนตรีในการออกประกาศกำหนดค่าธรรมเนียมสำหรับถุงหิ้วที่ใช้ครั้งเดียว โดยเก็บจากผู้ขายสินค้าซึ่งให้ถุงหิ้วที่ใช้ครั้งเดียวแก่ลูกค้า โดย “ถุงหิ้วที่ใช้ครั้งเดียว” ให้เป็นไปตามขนาด ความหนา การผลิต ส่วนประกอบ หรือเจตนาที่จะใช้ตามที่รัฐมนตรีประกาศกำหนด ส่วนกระบวนการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายก็ให้เป็นไปตามที่รัฐมนตรีประกาศกำหนดเช่นกัน สำหรับโทษที่จะลงแก่ผู้ฝ่าฝืนบทบัญญัตินี้จำกัดเฉพาะโทษทางแพ่ง เท่านั้น

ในทัศนะของผู้เขียน Climate Change Act 2008 ของอังกฤษเป็นกฎหมายที่ก่อให้เกิดผลกระทบสำคัญหลายประการ ซึ่งประเทศไทยอาจนำมาเป็นแนวทางในการจัดการกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศได้

ประการที่หนึ่ง การที่อังกฤษตรากฎหมายเพื่อรับมือกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศเป็นประเทศแรก ๆ โดยสามารถผลักดันนโยบายนี้ให้เป็นกฎหมายได้ภายในเวลาไม่ถึงสองปี และการกำหนดเป้าหมายของอังกฤษที่จะลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์เข้าสู่ชั้นบรรยากาศในอีก ๔๒ ปีข้างหน้าหรือปี ค.ศ. ๒๐๕๐ (๒๕๙๓) ให้เหลือน้อยกว่าร้อยละ ๘๐ ของปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศในปีฐาน (1990 baseline) เป็นการแสดงต่อประชาคมโลกว่า อังกฤษมีความตั้งใจจริงและมุ่งมั่นที่จะแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศอย่างจริงจัง

ประการที่สอง มาตรการตามกฎหมายหลายประการ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง มาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Trading Scheme) นั้น กระตุ้นให้ผู้ประกอบการของอังกฤษต้องปรับโครงสร้างการผลิตของตนให้ทันสมัยอย่างค่อยเป็นค่อยไปเพื่อให้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกลงให้น้อยที่สุด ซึ่งสอดคล้องกับแนวโน้มการพัฒนาอุตสาหกรรมในอนาคตและทำให้อังกฤษสามารถคงสถานะ “ผู้นำการพัฒนา” ไว้ได้ และการปรับเปลี่ยนแบบค่อยเป็นค่อยไปนี้จะไม่ส่งผลกระทบต่อผู้ประกอบกิจการมากนัก

ประการที่สาม มาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่กำหนดขึ้น นอกจากจะกระตุ้นให้ผู้ประกอบการของอังกฤษต้องปรับโครงสร้างการผลิตแล้ว ยังเป็นประโยชน์ต่อการกระตุ้นเศรษฐกิจของประเทศด้วย เพราะผู้ประกอบการที่ปรับโครงสร้างการผลิตแล้วสามารถขายโควต้าส่วนเกินของตนให้แก่ผู้ประกอบการรายอื่นได้อีกซึ่งทำให้มีกำไรมากขึ้น นอกจากนี้ ยังเป็นประโยชน์ต่อการทำการตลาดด้วย เพราะผู้ประกอบการสามารถประชาสัมพันธ์ได้ว่าสินค้าของตนเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมอันเป็นการเพิ่มมูลค่าให้กับสินค้าของตนได้อีกทางหนึ่ง