“ปกรณ์ นิลประพันธ์ ” มองการทำงานตามระบบราชการ สมควร”สังคายนา” อย่างเร่งด่วน

ราชการเป็นโครงสร้างหลักในการบริหารงานแผ่นดินและการจัดทำและการให้บริการสาธารณะทั้งหลายทั้งปวง ระบบราชการจึงต้องทันต่อการเปลี่ยนแปลงและมีการพัฒนาอยู่ตลอดเวลา

ในปี 2431 (1888) รัชสมัยพระพุทธเจ้าหลวง ทรงโปรดเกล้า ฯ ให้ “สังคายนา” (หรือที่ปัจจุบันเรียกว่า “ปฏิรูป”) ระบบราชการมาแล้วคราวหนึ่ง โดยยกเลิกการจัดระเบียบราชการตามภารกิจแบบจตุสดมภ์ ที่มีเวียง วัง คลัง นา เป็นหลัก ควบคู่กับการแบ่งการปกครองตามพื้นที่โดยสมุหกลาโหม สมุหนายก และกรมท่า ที่มีมาแต่ครั้งกรุงเก่า ซึ่งทำงานสับสนปนเปกันอยู่เป็นอันมาก เพราะต่างคนต่างว่ากันไปคนละทิศละทาง หาระเบียบแนวทางปฏิบัติที่ชัดเจนไม่ได้ จนประเทศตะวันตกใช้เป็นข้ออ้างหนึ่งในการรุกรานประเทศไทย

หลังจากยุบระบบเดิมแล้ว ทรงโปรด ฯ ให้จัดตั้งกระทรวงและกรมเพื่อรับผิดชอบกิจการต่าง ๆ ตามภารกิจ (functional base) ตามแบบอย่างการจัดระบบราชการของประเทศยุโรป ณ เพลานั้น (ย้ำว่าที่ใช้ในยุโรป ณ เพลานั้น เพราะเวลานี้เขาเปลี่ยนไปหลายตลบแล้ว) เพื่อให้การทำงานของระบบราชการมีความชัดเจนและเป็นเอกภาพ ซึ่งเป็นการรากฐานของระบบราชการในปัจจุบัน

หลังจากใช้ระบบราชการแบบ functional based มา 113 ปี ประกอบกับในปี 2540 ประเทศไทยต้องประสบปัญหาวิกฤติต้มยำกุ้ง จึงมีข้อเสนอแนะจากต่างประเทศให้ปฏิรูประบบราชการเสียใหม่ ให้เป็นระบบที่มีขนาดกระทัดรัด คือพอเหมาะพอสม ไม่ใหญ่โตเทอะทะอุ้ยอ้าย จะได้ไม่ต้องใช้งบประมาณประจำมาก เอาไปใช้เป็นงบลงทุนภาครัฐแทน อะไรที่ผ่องถ่ายให้เอกชนทำได้ก็อย่าทำเองเลย outsourcing ให้เอกชนเขาทำเถิด จะได้เร่งการเจริญเติบโตตามสูตร GDP ได้

ขณะเดียวกันก็ให้ระบบราชการมุ่งเน้นประสิทธิภาพและประสิทธิผล (output and outcome) ในการทำงาน แทนการทำงานให้ถูกต้องตามกฎระเบียบ (rules base) ตามหน้าที่ (function) เท่านั้น ให้ทำตามประเด็นสำคัญ หรือ Agenda based บ้าง ปรับปรุงระบบการจ้างข้าราชการใหม่จาก lifetime employment คือเกษียณ 60 ขวบ เป็น contract base สามปีห้าปี โดยมีการประเมินผลการปฏิบัติงานทุกรอบระยะเวลา ที่เรียกอย่างโก้ในสมัยนั้นว่า NPM (New Public Management) และปรับระบบงบประมาณจากspecific line item budgeting ที่ใช้กันมาตั้งแต่ปี 2502 ให้เป็น lump sum budgeting แทน เพราะระบบงบประมาณเดิมมันเหมาะสำหรับใช้ซื้อของ ไม่ตอบโจทย์ประสิทธิภาพและประสิทธิผล ฟังดูดี๊ดี

รัฐบาลเมื่อปี 2544 จึงกำหนดเป็นวาระเร่งด่วนให้มีการปฏิรูประบบราชการขึ้นมาโดยเอาแนวคิดที่ต่างประเทศเสนอมาประกอบการพิจารณาด้วย

การปฏิรูประบบราชการในคราวนั้นประสบความสำเร็จในการปรับโครงสร้าง (Rearrange) ของกระทรวง ทบวง กรม ให้สอดคล้องกับประเด็นการพัฒนา (agenda based) และการนำแนวคิดเกี่ยวกับการพัฒนาระบบราชการและการประเมินผลการปฏิบัติราชการเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของระบบราชการไทย แต่ก็ยังไม่ถึง “กึ๋น” ใน 3 เรื่องในความเห็นของผู้เขียน และทำให้ระบบราชการเป็นจำเลยรักของสังคมเรื่อยมา

ประการแรก ในระบบกฎหมายไทยถือว่ารัฐไม่เป็นนิติบุคคล โดยนักกฎหมายไทยยึดหลักกันมาว่านิติบุคคลต้องจัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายเท่านั้น เมื่อไม่มีกฎหมายใดบอกว่ารัฐเป็นนิติบุคคล รัฐจึงไม่เป็นนิติบุคคล ต่างจากกระทรวง ทบวง กรม ที่ประมวลกฎหมายแพ่งและกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดินรับรองว่าเป็นนิติบุคคล

เรื่องนี้บ้านเราถือแตกต่างจากกฎหมายต่างประเทศ โดยต่างประเทศเขาถือว่ารัฐเป็นนิติบุคคลทั้งตามกฎหมายภายในและกฎหมายระหว่างประเทศ หน่วยงานของรัฐเป็นเพียงองคาพยพของรัฐ ที่กฎหมายเขียนให้หน่วยงานใดเป็นนิติบุคคลก็เพื่อประโยชน์ในการฟ้องและถูกฟ้องคดีเท่านั้น จะได้ไม่ต้องมอบอำนาจในการฟ้องและถูกฟ้องกันให้วุ่นวาย ไม่ใช่แยกกันเป็นรัฐอิสระ ดังนั้น การยุบรวมหรือตั้งหน่วยงานใหม่ของเขาจึงง่ายมาก ออกคำสั่งปฏิบัติการตูมเดียวจบ ถือเป็นวิธีการในการจัดสรรทรัพยากร (resources allocation) ของรัฐที่มีจำกัดให้เกิดประโยชน์สูงสุดด้วย

ส่วนบ้านเราถือว่ารัฐเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายระหว่างประเทศ แต่กลับไม่เป็นนิติบุคคลตามกฎหมายไทย จัดว่าแปลกมาก ไม่รู้ว่าเป็นที่เดียวในโลกหรือเปล่า เพราะเวลาไปลงนามในหนังสือสัญญากับต่างประเทศถือเป็นนิติบุคคล แถมเป็นนิติบุคคลที่มีอำนาจอธิปไตย (sovereignty) เสียด้วย ซึ่งนิติบุคคลตามกฎหมายธรรมดาหามีไม่ พอเข้าบ้าน ดันไม่เป็นนิติบุคคลซะงั้น

ดังนั้น เมื่อกระทรวง ทบวง กรม ต่างเป็นนิติบุคคล มันจึงกลายเป็นองคาพยพที่แยกต่างหากจากกัน ถึงจะมีกฎหมายกำหนดลำดับชั้นบังคับบัญชาไว้ก็ตาม นี่จึงเป็นพื้นฐานของหลักที่ว่าการจัดตั้ง การรวม การโอนหน่วยงานของรัฐที่เป็นนิติบุคคลตามกฎหมายไทยต้องตราเป็นพระราชบัญญัติ เว้นแต่ถ้าเป็นการรวมหรือการโอนโดยไม่มีการตั้งอัตราหรือตำแหน่งใหม่ให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา ซึ่งทำให้ resources allocation ของรัฐบาลไทยทำได้ยากมากกกกกกก ขอบอก …

นี่เป็นเรื่องที่ผู้เขียนเห็นโดยสุจริตว่าต้องแก้โดยเร่งด่วน

นอกจากความยากเช่นว่า การทำงานข้ามกรมข้ามกระทรวงก็ยากตามไปด้วยเพราะเจ้าที่เจ้าทางเยอะไปหมด การประสานงานระหว่างหน่วยงานจึงมักจบลงด้วยโศกนาฏกรรมที่เป็น “การประสานงา” กันไปเสียฉิบ อย่าว่าแต่ข้ามกระทรวงเลย ในกระทรวงที่มีหลายกรมแต่ไม่คุยกันก็มี ที่ไม่คุยกันไม่ใช่เพราะเจ้าหน้าที่ไม่คุยกัน บางทีเป็นเรื่องหัวหน้าไม่ถูกกัน เอาเข้าไป แยกงานกันส่วนตัวไม่ออก ไม่รู้เจริญก้าวหน้ามาได้ยังไง เพราะไม่ได้ยึดประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชนเป็นหลัก น่าตีนักพวกนี้

จำได้ว่าในการออกกฎหมายปฏิรูประบบราชการในปี 2544 ฝ่ายกฎหมายได้เสนอประเด็นนี้ให้ฝ่ายนโยบายพิจารณาด้วย แต่ขณะนั้นเห็นว่าเป็นเรื่องใหญ่ จึงให้ชะลอไว้ก่อน ทั้ง ๆ ที่เรื่องดังกล่าวเป็นเพียงเพื่อประโยชน์ในการจัดสรรทรัพยากรของรัฐที่มีจำกัดเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดเท่านั้น และทำให้แนวคิดเกี่ยวกับความเป็นนิติบุคคลของรัฐของบ้านเราสอดคล้องกับหลักสากลด้วย ไม่ได้เกี่ยวอะไรกับสิทธิประโยชน์ของข้าราชการซึ่งต้องย้ายที่ทำงานเลย อาจมีกระทบบ้างเรื่องภารกิจและสถานที่ทำงานที่อาจต้องเปลี่ยนแปลงไป แต่มันก็เป็นเรื่องปกติอยู่แล้ว และรัฐต้องมีมาตรการบรรเทาความเดือดร้อนที่อาจเกิดขึ้นอยู่แล้ว ซึ่งต่างประเทศเขาก็ทำแบบนี้ แต่เมื่อฝ่ายนโยบายให้รอ ก็ต้องรอไว้ก่อนครับ เพราะท่านรับผิดชอบทางการเมืองต่อสภา

ดังนั้น การยุบรวมหน่วยงานของรัฐของไทยจะเพื่อประหยัดงบประมาณก็ดี เพื่อจัดสรรทรัพยากรให้เหมาะสมก็ดี เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการทำงานก็ดี จึงยากมากมาย และไม่ทันต่อการพัฒนาและความเปลี่ยนแปลงด้านต่าง ๆ ที่รวดเร็วมากจน functional based แบบดั้งเดิมไม่สามารถตอบสนองต่อความต้องการที่เกิดขึ้นได้

อ้อ … ถ้าแก้ไขให้รัฐเป็นนิติบุคคลได้ตามข้อเสนอ การเขียนมาตรารักษาการในกฎหมายก็จะต้องเขียนใหม่ด้วย ไม่ใช่ระบุตำแหน่งว่ารัฐมนตรีคนไหนรักษาการตามกฎหมายเหมือนอย่างที่เขียนในปัจจุบัน เพราะจะไม่สอดคล้องกันกับหลักที่ว่า

ประการที่สอง เมื่อเรานำหลักการปฏิบัติราชการว่าต้องมุ่งผลสัมฤทธิ์เข้ามาใช้ มีการเปลี่ยนระบบประเมินผลการปฏิบัติราชการโดยเน้น output outcome แต่ระบบงบประมาณของราชการยังเป็น specific line items เหมือนเดิม มันจึงไม่สอดคล้องกัน เพราะระบบเก่าเน้นซื้อของ ไม่ได้เน้น output outcome การพิจารณางบประมาณแต่ละปียังคงลงลึกว่าซื้อหรือใช้ไปทำไม ของเก่ามีอยู่แล้ว น่าจะพอแล้ว คนพิจารณารู้มากกว่าเราคนใช้อีก หรือไม่ก็ทำไมแพงกว่าราคากลาง ฯลฯ ไม่ได้ดูว่าถ้าเป้าประสงค์ของการใช้จ่ายงบประมาณแต่ละเรื่องคืออะไร แล้วจัดสรรงบประมาณให้เหมาะสมว่าจะทำภารกิจหรือพันธกิจที่ได้รับมอบหมายให้ประสบความสำเร็จเป็นที่พึงพอใจของประชาชนหรือผู้รับบริการหรือไม่ การบริหารงบประมาณก็ยังเป็น rule based อยู่มาก นี่ขนาดว่าหน่วยงานที่เกี่ยวข้องท่านลดความแข็งตัวลงไปเยอะแล้ว แถมมีระบบดิจิทัลมาช่วยนะครับ แต่ก็ยังคงเป็นปัญหาสำคัญอยู่ ข้าราชการเองก็แอบหวังอยู่ลึก ๆ ว่าเมื่อไรระบบงบประมาณจะเป็น lump sum bedgetting เสียทีหนอ

เรื่องตรวจสอบการใช้จ่ายนี่เรายินดีให้ตรวจสอบครับ สุจริตเสียอย่าง ไม่ต้องปิดบัง จะทำระบบดิจิทัลมาให้เราใช้หรือไม่ก็เชื่อมโยงระบบเราไปดูก็ได้ ง่ายดีเสียอีก เราจะได้เอาเวลาไปทำอย่างอื่นได้ ไม่ต้องทำคำชี้แจงให้วุ่นวาย แถมฝ่ายตรวจสอบยังตรวจสอบแบบ ongoing ได้ด้วยนะเออ

ประการที่สาม โครงสร้างและการบริหารงานบุคคลยังใช้ระบบ one size fits all อยู่ จึงทำให้การจัดโครงสร้างและการบริหารงานบุคคลของเราค่อนข้างแข็ง ทั้ง ๆ ที่งานแต่ละอย่างมีธรรมชาติที่แตกต่างกันไป การให้ใช้ระบบเดียวกันทุกหน่วยงานทั้งประเทศจึงทำให้หน่วยงานของรัฐขาดความยืดหยุ่นในการรองรับภารกิจใหม่ ๆ

รวมทั้งโครงสร้างของและความต้องการของบุคคลากรที่เปลี่ยนแปลงไปตามยุคสมัย กฎเกณฑ์จำนวนมากไม่สอดคล้องกับสภาพการทำงาน เชื่อไหมว่ากฎหมายแม่ที่เกี่ยวข้องตายไปหลายปีแล้ว กฎหมายลูกยังใช้ต่อเนื่อง กลายเป็น พ.ร.บ. ใหม่ แต่ไส้ในเก่า มันจึงเกิดภาวะชะงักงันทางการบริหาร พ.ร.บ. เดินหน้า แต่ลูกบทรั้งไว้ที่เดิม จะขำก็ขำไม่ออก แต่กำลังหาทางปรับปรุงกันครับ ไม่ได้บ่นอย่างเดียว จะได้ทำให้ HRM (Human resources management) เป็น HRD (Human resources development) เสียที นิ่งมานานแล้ว

อย่างช่วงโควิดนี่พอให้ทำงาน work from home แค่นี้ก็เกิดปัญหาแล้วว่าจะลงเวลาทำงานกันอย่างไร จะรับส่งงานกันอย่างไร แทนที่จะคิดถึง output และ outcome จากการทำงานแบบ WFH ผู้บังคับบัญชาบางส่วน (ใหญ่) ก็มัวแต่คิดว่าจะประเมินผลงานผู้ใต้บังคับบัญชาอย่างไร แทนที่จะดูที่ผลสัมฤทธิ์ของงาน ดันไปวุ่นวายกับการตอกบัตรลงเวลา เป็นต้น ทำเป็นโรงงานทอผ้ายุคปฏิวัติอุตสาหกรรมไปได้ ถ้าคนยุคนั้นฟื้นคืนมาได้ ผมว่านี่คงเป็นสิ่งที่เขาต้องจำได้

แต่กรณีนี้นอกจากเป็นเรื่องกฎเกณฑ์ที่คร่ำคร่าไม่ทันยุคแล้ว ยังเป็นเรื่องทัศนคติและวิธีคิดส่วนบุคคลด้วย ซึ่งต้องร้องว่า … เฮ้อ!!! แล้วจะพัฒนาไป work from anywhere ยังไงกันล่ะ??

เรื่องยุบเลิกหน่วยงานนี่เป็นอะไรที่ท้าทายมาก ทั้ง ๆ ที่ไม่ได้กระทบสิทธิประโยชน์ของผู้ปฏิบัติงาน มันเป็นเรื่องศักดิ์ศรีล้วน ๆ ซึ่งเป็นเรื่องของบ้านเราโดยเฉพาะ ตั้งอะไรนี่ง่ายดายเหลือเกิน แต่จะยุบเข้าสักอันนี่ร้องกันคอแตกทีเดียวว่ากระทบนั่นกระทบนี่ บางทีฟ้องกันอีรุงตุงนัง ไปทุกศาล จะอะไรกันนักหนาไม่รู้ หรือนั่งทับอะไรกันไว้ กลัวคนอื่นเขาจะเข้าไปเจอตอนชำระบัญชีหรือไงก็ไม่ทราบได้ อันนี้บ่นนะครับ … แฮะ ๆ

ที่ผู้เขียนเสนอมาเป็นตุเป็นตะได้นี่ เพราะตอนเด็ก ๆ มีโอกาสได้ช่วยพี่ ๆ เขาทำเรื่องปฏิรูประบบราชการมานานครับ บางช่วงก็มีโอกาสปฏิบัติเองด้วย จึงเห็นว่าถ้าถึงกึ๋นดังว่าเสียหน่อยจึงจะทำได้ และไม่ขอเรียกปฏิรูป เสนอให้เรียกว่าสังคายนาดีกว่า เพราะปฏิรูปมันแค่เปลี่ยนรูป ไส้ไม่เปลี่ยน แต่สังคายนานี่รื้อทั้งระบบทีเดียว

เอาละค่ำแล้ว แบตใกล้จะหมด จึงขอพักเรื่องนี้ไว้เพียงเท่านี้ก่อน

ขอบพระคุณที่อ่านจนจบนะครับ.